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삼풍백화점 붕괴사고를 비롯, 각종 대형사고 소식들이 빈번히 들려오는 요즘이다. 그러나 이러한 사고에 대처하는 데 있어서 조직성이나 체계성은 전혀 보이지 않는다. 사고란 나지 않게 하는 것이 최선이겠으나, 일단 일어난 사고에 대처하는 과학적인 방법이 평소 마련돼 있어야 한다. 선진국에서 시행되는 사고명령체제, ICS를 소개한다.

사고 없는 세상을 만드는 것은 희망일 뿐, 결코 현실에서 가능한 일은 아니다. 사람이 사는 곳엔 으레 그림자처럼 크고 작은 사고가 따라다니게 마련이기 때문이다.

지구상에는 홍수 화산분출 지진 해일과 같이 인간의 힘으로는 어쩔 수 없는 자연재해가 빈번하게 발생하고 있다. 기술이 발달할수록 세상은 더욱 복잡해지고 인간의 실수나 잘못에 의해 발생하는 사고나 재난도 기하급수적으로 늘어났다. 돌발적인 사고의 위험은 우리곁에 상존하고 있으며 그 누구에게도 예외는 있을 수 없다.

사고 처리기술의 후진국

인위적인 원인에 의한 사고는 조심을 하거나 예방조치를 취함으로써 어느 정도 발생률을 감소시킬 수 있다. 그러나 장기적으로 보면 사고를 줄이는 것은 사실상 불가능하다. 우리 삶의 복잡성이 증가하는 속도가 매우 빠르기 때문이다. 교통사고 줄이기 캠페인을 벌여 일시적으로 성과를 거둔다고 해도 근본적으로 급증하는 차량 숫자와 경쟁하기는 역부족이다.

'사고 공화국'이라는 부끄러운 별명을 갖게 된 우리나라의 경우 부실이나 부주의가 중요한 사고원인을 차지해 왔다. "정상이었다면 사고가 발생하지 않을 수도 있었는데"하는 탄식, 사고를 원천적으로 없애겠다는 정부의 다짐, 거듭되는 충격 속에 사람들은 사고란 으레 누군가의 잘못 때문이며 "대부분 예방할 수 있었던 것"이라는 잘못된 생각에 빠져든다. "사고는 발생할 수 밖에 없으며 따라서 사고에 철저히 대비해야 한다"는 주장은 이런 풍토 속에서 설 자리가 없었다. 사고가 나지 않게 하겠다는 약속이 전제되는 한 사고가 나면 어떻게 하겠다는 약속은 필요 없어진다.

사고가 잦으면서도 긴급한 상황에서 요구되는 사고처리기술에 있어서는 후진국 수준을 면치 못하는 아이러니가 발생하는 것도 그런 이유에서다.

일찍이 사고는 어차피 일정한 확률로 발생하며 계속 증가할 수밖에 없다는 사실을 깨달은 선진 각국에서는 사고가 발생했을 경우에 대비해 철저한 준비를 해왔다. 불가항력적 재난이건 인위적 사고건 간에 완벽한 대비태세를 갖추는 것만이 최선의 방책이기 때문이다.

불의의 사고가 발생할 경우, 인명과 재산 피해를 최소로 줄이기 위해서는 인력이나 장비, 기자재 등 가용한 자원을 사고지역에 신속히 투입하고 이를 효율적으로 운용할 수 있는 구난체제가 필요하다. 특히 대형 사고가 발생할 경우에는 동시에 많은 인력과 장비가 소요되므로, 여러 다른 소속기관에서 투입한 자원을 효과적으로 통제하고 운영하는 것이 사고처리의 성패를 좌우할 만큼 중요하다.

초를 다투는 급박한 사고현장에 구조대의 출동이 늦거나 출동한 인력간에 긴밀한 협조체제를 갖추지 않는다면 원활한 구난활동은 기대할 수 없다. 여러 기관의 인력을 총괄하는 지휘자도 없고 이들을 통솔할 수 있는 연락체계도 없으며 체계적인 명령을 내리는데 도움을 줄 수 있는 전문가가 없다면 피해나 위험을 최소화하는 과학적인 방재활동은 불가능할 것이다. 허술한 조직 아래서 비전문가가 주먹구구식으로 조치를 취한다면 오히려 피해가 늘어날 수도 있으며 대원들이 피해를 입을 가능성도 커진다.
 

사고명령체제-사고 경험의 결정판

미국 연방 소방국(Federal Fire Protection Agency)에서는 다년간의 현장 경험을 바탕으로 모든 형태의 응급사태시에 적용할 수 있는 사고처리 시스템을 개발했다. 사고명령체제(Incident Command System)라 부르는 이 포괄적인 운영체제는 화재 폭발 붕괴 누출 등 각종 사고현장에서 조직을 운영하고 작업 효율을 극대화할 수 있도록 고안되었다.

물론 이러한 체제가 단번에 개발된 것은 아니다. 오랜 기간을 두고 많은 시행착오와 피드백 과정을 거쳐 다듬어지고 이론이 정립되었다. 이른바 사고 경험의 '결정판'이 완성된 것이다.

사고명령체제는 우선 탑다운(top-down)방식의 모듈화된 조직을 기본으로 한다. 이는 조직을 풍선처럼 자유자재로 신축성 있고 유연하게 만들기 위한 것이다. 사고명령체제는 단위 모듈(module)로 되어 있어서 사고의 특성이나 규모에 따라 상부에서 조직을 임의로 확장하거나 축소할 수 있게 되어 있다.

소규모 사고에는 적은 인원을 긴밀하게 활용할 수 있도록 단위를 간단하게 만들었으면서도 대규모 사고에는 여러 조직의 작업을 총괄 조정할 수 있도록 확장성에 주안점을 두었다. 간단한 교통사고 처리에는 5-6명으로 구성된 1개조가 조직적으로 움직이고, 대형 폭발사고가 발생하면 여러 기관에서 급파된 수백명 이상의 인력이 일사분란하게 통합되어 작업을 수행한다. 나뭇가지 한개가 움직일 때나 수많은 나뭇가지가 모여 큰 덩치의 나무가 되어 움직일 때나 모양이 조금도 흐트러지지 않는다.
 

탄력적이고 체계적인 조직이 관건

사고 명령 체제는 지휘 작전 계획 지원 재무 등 5개 모듈로 구성된 조직을 갖추고 있다. 사고 규모에 따라 각 모듈의 인력구성도 탄력있게 조절될 수 있다. 사고명령체제는 단일 관할구역에서 단일 기관이 사고처리를 할 때, 단일 관할 구역내에서 여러 기관이 참여할 때, 그리고 여러 관할 구역에서 여러 기관이 참여할 때 등 행정관할 구역의 범위에 관계없이 일관성을 잃지 않게 되어 있다. 바다에서 선박좌초로 기름이 흘러나와 광범위한 해안을 덮쳤다면 여러 시도의 경계를 뛰어넘어 정화작업이 수행된다.

사고명령체제는 인력 장비 기자재 등 작업에 필요한 모든 자원을 총괄적으로 운영하는데 중점을 두고 있다. 사고 현장에서 가용한 자원은 언제나 부족하게 마련이다. 제한된 자원을 최대한 효율적으로 사용하기 위해서는 모든 자원이 중앙의 일원화된 통제 아래 있어야 한다. 인원과 장비를 어느 장소에 얼마만큼 배치할 것인가는 총괄책임자와 참모들의 전략과 전술에 따라 결정된다.

현실적으로 대형사고 현장에 출동한 여러 기관의 인원들이 일원화된 명령체계 내에서 움직인다는 것은 무척 어려운 일이다. 각 기관은 이미 개별적으로 조직되어 있으며 전문분야도 서로 다르다. 사고현장에 출동한 소방대원과 환경부 소속 방제대원은 서로 다른 부처와 기관에 소속되어 있으며 각자가 수행할 수 있는 작업 영역도 다르다. 각 대원은 타 기관에 소속된 현장책임자와 자신의 상급자로부터 동시에 서로 다른 명령을 받게 될 수도 있다.
 

사전에 결정된 책임의 한계

사고처리에 참여하는 모든 인원이 일원화된 명령체계 안에서 움직이기 위해서는 각 기관간에 사전에 우선순위를 정해두고 명령체계를 단일화해 둘 필요가 있다. 사고명령체제에서는 사고의 장소나 종류에 따라 총괄책임을 지는 기관을 사전에 결정해 두고 타 기관이 사고 처리에 참여할 때에는 주관기관의 현장책임자 산하에 흡수되어 일원화된 명령체계 하에서 지시를 받는다.

예를들어 공장에서 폭발사고와 그로 인한 화재가 발생했다면 환경부에서 총괄책임을 지며 환경부 소속의 현장책임자가 소방서 대원들을 모두 지휘하도록 약속되어 있다. 이는 사고처리의 목표설정, 전략의 선택, 전술계획의 수립 등 전과정에 있어서 일관성을 유지하고 가용한 모든 인력을 1백% 활용하기 위한 것이다.

사고명령체제 안에서 작업에 참여하는 인원은 일관된 용어를 사용해야만 한다. 모든 인원이 사용하는 용어는 동일한 의미를 갖도록 사전에 통일되어 있다. 용어의 통일은 동일한 사고에 여러 기관이 작업에 참여하는 경우 특히 중요하다. 명령을 받은 대원이 명령을 잘못 이해하여 엉뚱한 조치를 취한다면 큰일이기 때문이다.

사고현장에서 프리랜서는 허용될 수 없다

사고현장은 어느 정도 정리가 되기 전까지는 혼돈 그 자체라고 할 수 있다. 마치 전투가 한창인 최전선과 같다. 급박한 상황에서 발생할 수 있는 혼란이나 문제점들을 최소화하기 위해서는 각 요원이 단 한사람으로부터만 명령을 받고 단 한사람에게만 보고를 하는 명령체계가 구축되어야 한다. 이러한 단일 명령체계는 사고처리에 필요한 모든 작업을 지휘자가 철저히 통제하고 조절할 수 있게 함으로써 작업의 효율과 조직력을 높이고 안전을 확보하기 위한 것이다.

사고 명령체계에서는 사고처리에 관여하는 어떠한 인원도 '프리랜서'가 되는 것을 허용치 않는다. 누구나 총괄 책임자(Incident Commander)나 명령권을 가진 참모(Staff)의 허가나 지시 없이 그들이 원하는 대로 행동하는 것을 금지한다.

사고 지역내에는 어떠한 사람도 허가없이 출입할 수 없다. 사고현장을 통제하는 기술도 사고명령체제에서 매우 중요한 부분이다. 접근 금지구역, 완충구역, 작업지원구역 등으로 구분하고 출입을 철저히 통제하며 이 지역의 위험 정도를 감시하는 활동이 개시된다.

대기중 유해물질 농도가 노출위험수준에 도달하거나 붕괴나 폭발 등 위험이 탐지되면 즉각 작업요원들을 철수시키기 위한 대책도 미리 수립된다. 작업지원구역에는 지휘본부와 의료 본부, 장비 및 물품지원 센터, 현장실험실, 행정지원을 위한 기지가 설치된다.

1인당 통제 가능 인력은 7명 이하

일반적으로 한 사람의 지휘자는 작업을 수행하는 동안 3명에서 7명의 인원을 효과적으로 지시하고 통제할 수 있다. 보통 1명의 지휘자 아래 5명을 통제하도록 조직을 구성하는 것이 사고명령체제의 일반적인 규칙이다. 아무리 숙달되고 능력있는 지휘자라 하더라도 1인당 통제 가능 인력을 넘으면 통제력이 저하된다. 1명의 책임자는 3-7명의 참모를 거느리고 각 참모는 다시 3-7명의 지휘관을 수하에 두는 방식으로 전체는 피라미드 구조의 상하명령계통이 조직된다.

명령체제는 항상 명확하고 간결한 의사소통을 바탕으로 해야 한다. 사고 현장에서는 일반적으로 라디오 전화 무전기 팩시밀리 등 모든 통신장비가 사용된다. 이때 서로 다른 기관간에도 사전에 통합된 통신체계를 갖추는 것이 매우 중요하다. 시시각각 변화하는 상황을 보고하고 새로운 명령을 하달받거나 위험에 노출될 경우 신속히 대피하는 등 통신수단은 사고처리 대원들의 필수적인 휴대품이다.

긴급계획은 과학적인 사고처리의 요건

사고 처리의 효율을 높이기 위해서는 잘 짜여진 행동계획이 필요하다. 현장에서의 모든 전술적인 행동이나 이를 지원하는 행위는 치밀한 작전계획에 의해 지시된 것이어야 한다. 모든 인원은 서로 중복되거나 배치되는 행동을 하지 않도록 통일된 행동계획에 따라 움직여야 한다.

그러나 사고현장의 급박한 상황을 감안하면 이러한 주문은 상당히 따르기 어렵다. 총괄책임자가 아무리 뛰어난 능력을 갖고 있더라도 과학적인 조사분석 능력과 상황판단 능력, 체계적인 관리 능력, 결단력과 통솔력을 두루 겸비할 수는 없다. 더구나 상황을 판단하는데 필수적인 여러가지 정보가 부족하다면 결정을 내리기는 더욱 어려워지고 그 결정에는 그만큼 불확실성이 커지게 된다.

이러한 문제점을 해결하기 위한 대안은 사고가 발생할 소지가 있는 모든 장소에 대해 사전에 긴급계획(contingency plan)을 작성하게 하는 것이다. 긴급계획이란 단순히 사고발생시에 활용할 수 있는 지침이나 행동 요령의 차원을 넘어서는 종합적인 사전 대비 계획이다.

긴급계획을 작성하게 하는 데는 사고의 가능성과 사고상황을 사전에 정량적으로 예측하고 이를 통해 사고를 예방하거나 규모를 최소화하려는 의도가 들어 있다. 긴급계획은 대응 조직의 구성, 대응 능력의 평가, 위험분석(risk analysis), 수립된 계획의 평가 등을 통해 위험 수준을 파악하게 하고 그에 상응하는 대비태세를 갖추게 하는데 긴요하다.

과학지원관 제도가 도입되기도

최근 선진 외국에서는 아예 각 분야의 전문가를 현장책임자의 참모로 활용하는 과학지원관(scientific support coordinator: SSC) 제도가 도입되어 있다. 석박사급 이상 과학자들을 5년 이상 특수교육을 시켜 만능 전문가로 만드는 이 제도는 현장책임자가 최대한 과학적인 근거에 의해 의사결정을 내리게 한다.

한 예로 해상 유출사고시 참모가 되는 과학지원관들은 이론과 실무교육은 물론 선박이나 항공기 조종, 폭발물 처리, 소방, 응급처치 등 유해물질 방제에 필요한 모든 교육을 받고 현장에 투입된다.

과학지원관들은 휴대용 컴퓨터와 전산망을 이용하여 현장에서 수집된 정보와 데이터베이스, 각종 컴퓨터 모델로 사고상황을 분석하고 위험을 추정하는 등 방제책임자의 두뇌 역할을 수행한다. 명령은 총괄책임자의 입을 통해 하달되지만 명령 내용은 과학자가 만들어내는 셈이므로 그의 숨은 권력은 막강하다.

삼풍백화점 붕괴사고 현장의 무질서와 혼잡과 갈등, 그리고 찬 땅바닥에서 새우잠을 자며 죽음을 무릅쓰고 지하에서 구조작업을 펼치는 대원들의 모습에서 사고처리기술과 조직 체계의 중요성이 얼마나 큰 것인가를 사람들은 새삼 깨달았을 것이다.

사고의 여파로 법이 생기고 구난체계가 개선 된다는 반가운 소식도 들려온다. 그러나 냄비처럼 뜨거워졌다 이내 식어버리는 언론, 사고에 대비하지 않는 정부, 안전을 고려하지 않는 성급한 사람들, 그 모두의 자세가 근본적으로 변화하지 않는 한, 사고는 또 발생할 것이며 또다시 대원들은 악조건 속에서 위험한 사투를 벌여야만 할 것이다.

사고명령체제의 조직과 기능

여러 선진국에서 사고명령체제는 화재 폭발 붕괴 누출 등 각종 사고처리조직의 뼈대를 이루고 있다. 사고명령체제는 지휘 작전 계획 지원 재무 등 5개 하부조직으로 구성된다. 지휘부는 모든 사고처리에 책임이 있으며 총괄책임자와 그를 지원하는 참모로 구성된다. 소규모 사고에서는 지휘부가 단지 1인이 될 수도 있다. 지휘부는 상황판단, 전략적인 목표설정, 명령하달, 가용자원 배치 등을 담당한다.

지휘부의 최상급자인 총괄책임자는 하부조직의 담당 참모 외에도 홍보 안전관리 연락 등 3명의 참모를 갖는 것이 보통이다. 홍보 담당관은 사고에 관한 정확한 정보를 언론에 공개하고 취재원들의 안전을 고려하여 취재위치를 통제한다. 안전관리 담당관은 사고와 관련된 위험 상황을 확인하고 사고처리계획을 검토하며 발생할 수 있는 위험상황을 미리 예측하는 임무를 수행한다.

그는 위험을 초래할 수 있는 행위를 중지시키거나 미연에 방지하기 위한 지시를 내릴 수 있으며 사고지역에서 발생한 안전사고를 검사하거나 의료지원계획을 검토, 승인하는 업무를 수행한다. 안전관리 담당관은 사고 처리에 참여하는 모든 인원에 대한 안전보장에 책임이 있기 때문에 총괄책임자나 다른 담당관에 의해 지시된 명령에 제동을 걸 수 있는 유일한 사람이다.

연락 담당관은 소방서나 법원 적십자 지방관서 용역업체 등 사고처리작업에 관여하는 모든 기관이나 참여자들을 총괄 조정하는 업무를 맡는다. 연락 담당관은 작업에 참여하거나 지원하는 기관의 대표와 접촉하는 창구가 되며 각 기관의 대표자와의 통신연결이나 위치 파악 등을 비롯하여 기관간의 협력문제를 원활히 하는 등의 임무를 부여 받는다.

특히 대형사고 방제에 있어서는 방제 책임자가 여러 기관의 방제작업을 일일이 통괄하기 어렵기 때문에 연락 담당관이 꼭 필요하다. 연락 담당관은 어떤 기관에서 어떤 특정한 작업을 수행할 수 있는지를 방제책임자에게 조언하고 할당된 과업을 각 기관에게 알려주는 업무도 수행한다.

작전부는 사고를 처리하기 위해 행해지는 모든 전술적인 활동을 지시하며 실질적인 작업을 수행하는 핵심 인력이 소속되어 있다. 작전부는 구조, 위험제거, 화재진압, 응급의료지원 등 여러 개의 하부조직으로 구성된다.

지원부는 현장작업에 필요한 장비와 기자재를 지원하고 각종 서비스를 담당하는 임무를 맡는다. 차량을 포함한 모든 이동 장비를 지원하고 대원들의 식사 및 숙박, 각종 편의 제공에 이르기까지 모든 것을 조달하며, 필요한 장비나 기자재를 사고 현장까지 수송한다.

계획부는 사고와 관련된 정보를 수집하고 평가하며 방제작업계획을 수립하고, 경우에 따라서 이를 수정하는 임무를 가지고 있다. 계획부에서 제공하는 정보와 조언은 지휘부의 의사결정에 사용된다.

재무부는 사고처리에 필요한 기자재의 구입, 인력의 시간기록 및 기타 금전적인 문제를 담당한다. 작업에 소요되는 비용은 누군가가 부담해야 하므로 철저한 기록이 필요하다.

현장에서 활약하는 총괄책임자는 이상과 같은 7명의 참모 외에도 의사결정을 위해 과학자로 구성된 전문가 그룹이나 고도의 지식을 갖추고 전문적인 훈련을 받은 과학지원관의 도움을 받기도 한다.