▲GIB, Shutterstock, 박주현

2026년 2월 27일, 글로벌 빅테크 기업 구글이 한국 정부로부터 한국 1:5000 지도 반출을 조건부 허가받았다. 최초 요청으로부터 무려 19년만의 일이다. 오늘날 우리가 한 손에 올려놓고 보는 지도는 고대부터 지금까지 중요하지 않은 적이 한 번도 없었다. 이제 지도는 축척을 넘어 차원에서 진화하고 있다.

▲Shutterstock

2016년, 구글의 두 번째 지도 데이터 반출 요청 후 한국 정부는 국가 주요 시설 식별 및 좌표 노출을 막는 것을 요청했다. 당시 구글은 받아들이지 않았다. 현재도 구글맵에서는 위성사진에서 청와대의 정확한 위치를 확인할 수 있다.

“구글 지도의 길찾기 기능은 유독 한국에서만 제공되지 않습니다.” 2025년 8월, 크리스 터너 구글 대외 협력 정책 지식 및 정보 부문 부사장은 구글코리아 블로그에 이처럼 말했다. 당시 구글은 한국 정부에 세 번째로 1:5000 지도 데이터 반출을 요청한 상태였다.

구글은 구글맵 서비스를 전 세계로 확장하는 시기였던 2007년, 1:5000 국가기본도 데이터를 최초로 요청했다. 데이터를 단순히 열람하거나 사용하게 해달라고 요청한 것이 아니라, 자사의 해외 서버로 옮겨 저장 및 처리하겠다고 요구한 것이다. 이 때문에 논쟁의 핵심은 ‘반출’이라는 개념으로 정리됐고, 이후 19년 동안 정책과 산업, 외교를 아우르는 줄다리기로 이어졌다.

“2007년 반출을 불허했던 이유는 국내법 때문이었습니다.” 임시영 국토연구원 공간정보정책연구센터 부연구위원이 말했다. 한국의 지도 데이터는 국가 예산으로 구축된 위치 정보 자산으로 당시 해외 반출이 금지돼 있었다. “법적으로 아예 줄 수 없는 상황이었죠.”

2016년부터 다소 상황이 달라졌다. 당시 구글이 구글맵과 구글어스 등 2차원(2D) 지도와 항공 위성 지도를 전 세계를 대상으로 서비스하며 지도 데이터가 산업과 각종 서비스의 핵심 인프라로 인식되기 시작했다. 이에 구글이 다시금 데이터 반출을 요청했을 때 한국 정부 역시 ‘전면 금지’에서 벗어나 총 3개의 조건을 충족하면 반출을 허용할 수 있다는 태도로 선회했다.

당시 제시된 첫 번째 조건은 안보였다. “위성 및 항공 영상에서 군부대 등 국가 주요 시설을 식별할 수 없도록 처리해 달라는 것이 첫 번째 조건이었죠.” 임 연구원이 설명했다. 특히 위성으로 촬영한 구글어스 서비스에서 군부대 위치가 정확히 보인다는 점이 문제가 됐다. 구글은 이 요청이 진실을 왜곡한다며 거부했다.

두 번째 조건은 정밀한 위치 좌표가 그대로 드러나지 않도록 제한해달라는 것이었다. 임 연구원은 “지도 데이터가 단순한 이미지가 아니라, 좌표와 속성값이 결합한 ‘공간 데이터’가 되다 보니, 3차원(3D) 좌표가 미사일 정밀 타격을 위한 기준점으로 사용될 수 있게 됐기 때문”이라고 설명했다.

마지막은 데이터 가공을 한국 내에서 하는 것이었다. “만약 한국에서 지도 데이터를 제공했는데, 독도를 ‘다케시마’라고 표기한다면 그건 한국으로선 일종의 ‘사고’입니다.” 구글은 약 10년 동안 이같은 요구를 수용하지 않았다.

이 외에 주권과 산업 보호 측면을 강조하는 사회적 분위기도 강했다. 지도 데이터는 다양한 산업과 기술에서 가공되고 재사용되며 새로운 가치를 만들어낼 수 있다. 이 때문에 해외 플랫폼으로의 이전이 데이터 활용의 주도권을 잃게 만들 수 있다는 인식이 존재했다. 세계적 기업과 네이버, 카카오 등 한국 기업 간 경쟁 구도가 급격히 변할 수 있다는 우려도 제기됐다. 이 같은 쟁점은 시대에 따라 부상했다. 지난 19년 동안 초반에는 안보가, 후반에는 데이터 주권과 국내 산업 보호가 강조됐다. 오랜 시간 사회를 시끄럽게 만든 주인공, 1:5000 지도 데이터는 대체 무엇일까.

구글의 지도 데이터 반출 요청 타임라인

2007년 이후 구글은 총 세 차례 한국 정부에 1:5000 고정밀 지도 데이터 반출을 요청했다. 임시영 국토연구원 공간정보정책연구센터 부연구위원은 앞선 두 차례의 반출 불허가 각각 다른 이유 때문이었다고 설명했다. 이를 타임라인으로 정리했다.

[2007년] 구글 지도 데이터 반출 최초 요청. 국내법상 지도 데이터의 해외 반출 불가로 불허 결정.

[2016년 6월] 구글 한국 지도 데이터 반출 2차 요청. 한국 정부 조건부 반출 제안했으나 협의 실패로 최종 불허 결정.

[2025년] 구글 한국 정밀 지도 데이터 반출 3차 요청. 한국 정부 추가 자료 요구.

[2026년 2월] 구글 보충 자료 제출(민감 보안 시설 은폐, 정확한 좌표의 노출 제한 등).

[2026년 2월 27일] 한국 정부 지도 데이터 조건부 국외 반출 허가 결정.

한반도의 모든 것, 1:5000 지도 데이터

1:5000이란 지도 위 1cm가 실제 거리 50m를 뜻하는 축척이다. 1:25000처럼 분모의 숫자가 커지면 같은 1cm라도 250m란 더 긴 거리를 보여준다. 그러면 지도가 더 넓은 지역을 담아낼 수 있지만, 대신 각종 요소가 덜 자세하게 나타난다. 이상일 서울대 지리교육과 교수는 “1:5000의 경우 단순히 위치를 표시할 뿐만 아니라, 공간의 구조까지 담고 있다”고 설명했다. 도로나 건물의 존재를 파악하는 수준을 넘어 건물의 형태나 배치, 도로의 구조와 같은 세부 요소를 확인할 수 있어 공간이 어떻게 구성돼 있는지 보여주는 축척이란 것이다.

한국은 1:5000 지도를 국가기본도로 사용한다. 국가기본도란 국가가 표준으로 만들어 관리하는 기준 지도로, 모든 지도와 공간정보의 출발점이 되는 데이터다. 한국에서는 국토지리정보원이 제작한다. 2007년, 구글의 데이터 반출 요청을 처음 언론에 알린 김인현 한국공간정보통신 대표는 “네이버 지도나 카카오맵 등 일반인들이 주로 사용하는 지도 서비스부터 도시계획, 재난 대응, 인프라 관리 등 국가의 다양한 정책이 국가기본도를 바탕으로 활용된다”고 설명했다. 즉 국가기본도는 지도를 활용한 모든 서비스의 기본 재료인 것이다. 전 세계에서 영토 전체의 1:5000 축척 지도를 보유한 국가는 5개국(한국, 일본, 스페인, 프랑스, 독일) 정도에 불과하다. 구글은 1:5000 축척 지도를 만들지 않는 나라에선 위성 이미지를 구매해 서비스를 제공하고 있다.

국토지리정보원이 제작한 국가기본도는 한 장의 이미지가 아니라, 하나의 공간을 여러 정보 층으로 쪼개 표현하는 다층 구조의 데이터다. “국가기본도는 최대 107개의 층(레이어)으로 구성된 벡터 데이터 구조입니다. 도로망, 건물, 지형, 하천, 행정 경계, 시설물 등의 요소를 각각 독립된 레이어로 나눴습니다. 그리고 이들을 하나의 좌표 위에 겹치면 우리가 흔히 아는 ‘지도’가 되죠.” 김 대표의 설명이다.

다층 구조 덕분에 국가기본도는 계산 가능한 데이터가 된다. 예를 들어 특정 좌표에서 가장 가까운 도로를 찾거나, 건물과 도로 사이의 거리를 계산하거나, 특정 조건을 만족하는 공간을 골라낼 수 있다. 국가기본도에는 사실상 한반도라는 공간에 관한 모든 데이터가 담긴 셈이다.

“지도 데이터는 보통 어떻게 쓰이냐?”는 기자의 질문에 임 연구원은 “쓰지 않으려고 작정하지 않고서야 모든 산업과 분야에서 사용된다”는 우문현답을 내놓았다. 이어 그는 ‘지도’나 ‘지도 데이터’라는 표현 자체가 오히려 활용 범위를 좁게 인식하게 만든다며, 이를 단순한 그림이 아니라 위치와 사물, 관계가 결합한 ‘공간정보’로 이해해야 한다고 강조했다.

한국 정부는 2026년 2월, 1:5000 지도 데이터의 조건부 반출을 승인했다. 2025년 3차 요청 후 정부가 구글에 영상 보안 처리, 좌표 표시 제한, 서버 및 사후관리 등 기술적인 세부 사항의 보완을 요청했고 이를 검토한 결과다. 2026년 2월 27일 국토교통부는 보도자료를 통해 “엄격한 보안 조건 준수를 전제로 반출 허가를 결정했다”고 밝혔다. 보도자료에 따르면 지도 서비스가 제공된 이후에도 정부 요청에 따라 수정하는 절차를 관리하고, 한국 지도 전담관을 한국에 상주하도록 해 정부와 상시 소통하는 채널을 구축하는 것까지 포함됐다.

다만 여전히 한국에 서버를 두지 않아 구글의 법인세 납부 회피 문제는 이어질 예정이다. 구글은 한국에 고정된 사업장을 두고 있지 않아 2024년 기준, 네이버와 카카오의 4.3% 수준의 법인세를 납부하고 있다.

“반출 이후 구글맵이 크게 달라지진 않을 거예요.” 임 연구원은 이미 구글이 한국 내비게이션 서비스인 ‘티맵(T map)’이 제공하는 1:5000 지도 데이터를 일부 활용하고 있다고 짚었다. “자동차, 도보, 자전거 길 찾기 기능은 곧바로 제공될 겁니다.” 이 교수는 한국 내에서 지도 기반 서비스를 제공하기 위해서는 국가기본도를 기반으로 해야 하고, 한국 정부의 승인 절차를 거쳐야 하기 때문에 구글의 서비스에 제약이 있었던 것이라 설명했다.

이렇게 구글과의 19년 논쟁은 정리됐다. 그런데 전문가들은 오히려 지금이 “지도 데이터의 가치에 주목해야 할 때”라고 말한다. 수천 년 전부터 인류가 만들어왔던 지도가 2D에서 3D로 변모하고 있는 시점이기 때문이다.

▲구글맵 캡처, 카카오맵 캡처

구글맵에서는 대중교통을 제외한 자동차, 도보, 자전거 길찾기 서비스를 제공하지 않는다(빨간 네모). 지도 기반 서비스를 제공하기 위해선 국가기본도 데이터가 필요했기 때문이다.

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구글은 1:5000 고정밀 지도 데이터 반출을 최초로 요청한 이후 19년이 지난 2026년, 보안 및 관리 등 한국 정부의 요구를 수용하는 조건으로 데이터 반출을 허가받았다.

2D에서 3D로, 디지털 트윈 시티

“사우디아라비아 도시, 메카와 제다, 메디나를 3D 지도로 재구현한 모습이에요.” 4월 3일 판교 본사에서 만난 이동환 네이버랩스 비전그룹 리더가 화면을 보여줬다. 화면에 이국적인 도시의 전경이 펼쳐졌다. 제다는 사우디아라비아의 제2의 도시며 메카와 메디나는 이슬람의 유서 깊은 성지다. 세 곳 모두 사막에 세워진 거대 도시다. 흥미로운 것은 화면 속 도시가 단순히 상공에서 내려다본 입체 지도가 아닌 도시를 그대로 복제한 ‘데이터’라는 점이었다.

과거의 3D 지도는 건물 높이와 형태를 입체적으로 보여주는 ‘표현의 확장’에 가까웠다면, 오늘날의 3차원 지도는 현실 세계의 구조와 상태, 변화를 실시간으로 반영해 상호작용까지 가능한 ‘디지털 트윈(디지털 공간 상에 실제 물리적 사물을 똑같이 구현하는 기술)’으로 진화했다.

이 리더가 띄운 화면에서 도시의 홍수 시뮬레이션 영상이 재생됐다. “처음 사우디아라비아에서 네이버랩스에 ‘러브콜’을 보낸 이유 중 하나가 홍수 시뮬레이션 때문이었어요. 더운 중동 지역에 웬 홍수냐 싶겠지만 배수 시설이 부족해 비가 많이 오면 길에 강이 생길 정도더라고요.” 이에 네이버랩스는 수자원공사와 함께 3D 지도를 바탕으로 폭우가 내렸을 때 물이 어떤 경로로 흘러가고, 어느 지역에 고일지, 어떤 건물이 침수될지 시뮬레이션하는 시스템을 구축했다.

3D 지도는 건물의 높이와 형태, 지형의 기울기, 도로의 구조 같은 요소를 모두 포함한다. 평면 지도에서는 물이 흐르는 방향이나 고임 현상을 정확히 예측하기 어렵지만, 3D 지도에서는 실제 지형과 구조를 기반으로 물의 이동을 계산할 수 있는 이유다. 홍수뿐만 아니다. 여타 재난이나 교통, 환경 변화 같은 상황을 예측하고 대응 전략을 세우는 데 활용될 수 있다. 즉 3D 지도는 실제 도시를 3D 데이터로 그대로 복제해 만든 가상 도시 모델, ‘디지털 트윈 시티’를 구현하는 셈이다.

3D 지도는 항공 사진이나 라이다 센서 데이터 등을 결합해 공간을 점 단위로 촘촘하게 찍어내는 ‘점군 데이터(포인트 클라우드)’ 형태로 생산한다. 때문에 공간이 어떻게 구성돼 있고 어떻게 작동하는지를 이해할 수 있는 데이터가 된다. 특히 오늘날 이미 실현되고 있고 미래에 더 확장될 것으로 예견되는 자율주행 자동차, 피지컬AI, 증강현실(AR) 등이 모두 3D 지도를 기반으로 발전할 것으로 예측된다. 점군 데이터로 생산한 3D 지도 데이터가 로봇이 이동 경로를 계산하거나, 도로 구조를 이해하거나, AR 기기가 위치를 인식하는 데 쓰이기 때문이다.

다층의 데이터, 수치지형도

지도는 공간을 사람이 이해하기 쉽게 만든 결과물로, 지도를 만들기 위해서는 좌표값을 가진 정밀한 공간 데이터인 수치지형도가 필요하다. 수치지형도는 도로, 건물, 등고선 등이 좌표와 벡터 형태로 저장된 지도 데이터다. 아래의 예시에서는 농업지, 하천 및 저수지, 도로망 수치지형도 등을 합쳐 지도를 만드는 모습을 보여준다.

▲Shutterstock

네이버랩스는 사우디아라비아에서 현실 도시를 3D 디지털 데이터로 구현하는 디지털 트윈 시티 프로젝트를 진행하고 있다. 사진은 도시, 메카의 3D 모델링 모습.

1:1 축척? 미래 지도는 현실이 된다

“지도가 3D로 확장된다는 것은 굉장히 큰 진보예요.” 이 교수는 말한다. 특히 기존 지도가 실외의 정보에 한정됐다면 3D 지도는 실내를 포함할 뿐만 아니라 실외와 실내를 잇는 것을 목표로 하고 있다. 이 교수는 “지도를 통해 세상을 바라보는 관점이 달라질 것”이라 설명했다. 하지만 이처럼 중요한 전환은 긍정적인 면만 예고하지 않는다.

“3D 지도는 한번 구축되면 현실 상태를 거의 그대로 반영한 데이터가 됩니다.” 김 대표는 3D 지도에 대해 우려하며 말했다. 오늘날 3D 건물의 구조와 공간의 형태는 물론 사람과 사물의 움직임까지 결합할 수 있는 데이터로 나아가고 있기 때문이다. 이 리더는 “점군 데이터 관련 국내 법령을 준수하면서 이를 국가 인프라로 활용해 산업을 육성하는 것이 중요하다”며 “안보 측면에서도 3차원 지도는 국내 기업의 기술로 구축할 필요가 있다”고 말했다. 지도 데이터가 다시 한 번 주권, 산업 보호를 둘러싼 논쟁의 중심에 설 수 있는 것이다.

“우려되는 건 정보의 악용이에요.” 임 연구원은 3D 지도가 안보와 개인 정보란 두 가지 측면에서 악용될 수 있다고 짚었다. 3D 지도는 건물 높이·구조·위치까지 포함해 정밀 좌표가 결합하면 군사적 활용 가능성이 크기 때문이다. 또 건물 내외를 넘나드는 3D 지도는 사생활 보호 문제도 촉발할 수 있다. 완벽한 3D 지도는 창문을 열었을 때 그 내부의 구조를 들여다보는 것을 넘어서 내부 온도는 몇 도인지, 건물 내 에너지 순환은 어떻게 되고 있는지를 알 수 있는 모델이다. “다만 현재 3D 지도는 공공성이 있는 공간부터 구축하고 있으며, 보안 시설의 경우엔 공간 정보를 모두 다 공개하지 않고 있습니다.” 임 연구원이 설명했다.

다른 한 편으로 3D 지도는 인간만을 위하지 않을 수도 있다. “무엇보다 3D 지도는 인공지능(AI)과 결합할 거예요.” 이 교수는 3D 지도가 AI가 초인공지능(AGI)으로 나아가는데 큰 역할을 할 것이라 내다 봤다. “처음엔 언어면 언어, 이미지면 이미지로만 학습한 AI를 만들었지만 언젠가는 인간이 눈으로 보고 느끼는 모든 것을 AI가 인식할 수 있을 거예요. 그런 모델을 훈련하는데 디지털 트윈만큼 좋은 게 없죠. 3D 지도가 특정 산업과 결합하는 것을 넘어 ‘모두’를 위한 데이터로 활용될 때의 영향을 상상해야 합니다.”

미래의 지도는 아르헨티나 작가 호르헤 루이스 보르헤스가 1946년에 쓴 ‘과학적 정확성에 대하여(Del rigor en la ciencia)’를 떠올리게 한다. 이 단편에 나온 지도 제작자들은 정확한 지도를 위해 애쓰다 결국 1:1 축척의 지도를 만들어버린다. 현실과 완전히 같은 크기의 그 지도는 결국 쓸모를 찾지 못해 사막에 버려졌다. 보르헤스는 우화로 비꼬기 위해 상상한 1:1 축척의 지도가 공간 정보와 디지털 트윈이라는 이름으로 실현될 줄 알았을까. 우리는 여전히 지도의 시대에 살고 있다.

3차원(3D) 지도 제작 과정

“3D 지도는 현실 공간을 직접 측정하고 이를 가공해 디지털로 재구성하는 방식으로 만들어집니다.” 3월 4일, 판교 네이버 사옥에서 만난 이동환 네이버랩스 비전그룹 리더는 3D 지도 제작 과정을 총 3단계로 나눠 설명했다. 데이터 수집, 가공, 서비스다.

▲네이버랩스

항공 사진부터 전용 매핑 장비를 이용해 3D 지도를 구축하고자 하는 공간의 모든 곳을 약 1초 간격으로 촬영한다.

▲네이버랩스

여러 장의 이미지와 센서 데이터를 결합해 각각의 지점에 3D 좌표를 부여한다. 연속된 공간 데이터를 이어붙여 실제 공간을 재구성하는 단계다.

▲네이버랩스

가공이 끝난 데이터는 점군 데이터(포인트 클라우드) 형태로 완성되며, 건물 내 에너지 층별 순환 분석 등 다양한 서비스에 활용된다.

▲네이버랩스

2020년 네이버랩스가 디지털 트윈 기술로 구현한 서울 전경. 디지털 트윈은 현실을 정밀하게 재현해 정책 결정의 정확성과 효율성을 높이는 데 기여한다.

용어 설명

디지털 트윈 시티(retrotransposon) : 디지털 트윈을 도시 전체로 확장한 것. 개별 건물이나 시설을 넘어 도로망, 교통 흐름, 인구 이동, 에너지 사용, 환경 변화 등 도시를 구성하는 모든 요소를 통합해 만든 가상 도시.