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“2032년 달 착륙, 2045년 화성 착륙.”

정부가 2022년 11월 28일 발표한 ‘미래 우주경제 로드맵’의 주요 목표다. 이를 위해 미국항공우주국(NASA)을 모델로 한 우주전담기관 ‘우주항공청’이 올해 말 출범할 계획이다. 수십 년 앞을 내다보며 발을 옮겨야 하는 분야가 우주다. 한국의 미래가 달린 우주항공청의 첫 발짝이 무겁다. 그러나 모르는 길은 물어가며 찾으면 된다. 

단, 헤매기 전에 빨리. 뉴스페이스 시대의 최전선에 선 전문가들에게 우주항공청이 가야 할 길을 물었다.

▲ 미국의 우주기업 ‘스페이스X’의 발사체 팰컨9이 발사되고 있다.

우주에서 겹경사가 터졌다. 2022년 6월 21일, 한국형발사체 ‘누리호(KSLV-II)’가 2차 발사에 성공했다. 누리호에 실어보낸 인공위성도 궤도에 안착해 성공적으로 교신했다. 

작년 8월 5일에는 한국의 첫 달 탐사선인 ‘다누리’가 스페이스X의 발사체 팰컨9에 실려 발사됐다. 다누리는 12월 27일, 달 궤도에 진입하는 데에도 최종 성공했다. 이로써 2022년 한국은 1t(톤)급 인공위성을 자력으로 발사할 수 있는 세계 7번째 나라이자, 세계 7번째 달 탐사국이 됐다.

한편 세계는 ‘뉴스페이스’ 시대를 맞았다. 정부 중심으로 우주개발이 이뤄지던 패러다임이 점차 민간 기업으로 옮겨가는 시대다. 뉴스페이스 시대, 우주는 새로운 먹거리로 꼽힌다. 글로벌 투자은행 모건스탠리는 2020년 발표한 보고서에서 세계 우주시장 규모가 2020년 약 3784억 달러에서 2040년 약 1조 528억 달러까지 세 배 가까이 뛸 것이라고 내다봤다.

한국 우주 정책 주도할 우주항공청

이런 배경 속에서 정부는 2022년 11월 28일 ‘미래 우주경제 로드맵’을 발표하며 우주 정책 방향을 제시했다. 

윤석열 대통령은 미래 우주경제 로드맵 발표 연설에서 “우주기술은 최첨단 기술의 집약체이자, 기존 산업을 부흥시키고 신산업을 탄생시키는 동력”이라고 했다. 이어 “5년 내에 우주개발 예산을 2배로 늘리고 2045년까지 최소 100조 이상의 투자를 이끌어 낼 것”이라며 “공공기관이 보유한 우주기술을 민간에 이전하고, 세계 시장을 선도할 민간우주기업이 나올 수 있도록 전용 펀드를 만들어 지원하겠다”고 했다.

미래 우주경제 로드맵을 실현하는 사령선 역할은 새로 출범할 우주항공청이 맡았다. 우주항공청 출범은 윤 대통령의 대선 공약이기도 하다. “2023년 말 출범할 우주항공청은 대한민국을 우주경제 강국으로 만드는 중추 역할을 수행해 나갈 것입니다.”

뉴스페이스 시대를 맞아 국가 우주 정책을 주도할 전담기관이 필요하다는 공감대를 바탕으로 한 공약이었다. 20대 대통령 선거 당시, 대선후보였던 이재명 더불어민주당 대표와 안철수 의원도 우주전담기관을 신설하겠다는 발언을 했다.

오늘날 우주개발에는 과학기술뿐 아니라 국방, 경제, 외교 등 다양한 분야가 연결돼 있다. 현재 한국 정부의 우주 관련 업무는 한국항공우주연구원, 한국천문연구원, 국가우주위원회, 과학기술정보통신부, 국방부 등에 분산돼 있다. 여러 분야를 아우르려면 우주개발을 지휘하고 대표할 전담기관이 있어야 한다는 목소리가 지속적으로 있었다. 우주항공청은 여기에 대한 현 정부의 대답이었다.

우주항공청 설립 목적은 2022년 5월, 제20대 대통령직인수위원회가 발표한 110대 국정과제에 보다 명확히 드러난다. 79번째 과제인 ‘우주강국 도약 및 대한민국 우주시대 개막’은 거버넌스(국정관리 체계) 강화를 주요 내용으로 꼽았다. “우주선진국 도약을 위해 연구개발, 국가안보, 산업화, 국제협력 등 다양한 분야의 전문성을 갖춘 거버넌스”를 만들어야 한다는 게 골자다. 이를 위해 “다부처 정책을 조정하고, 민간의 전문성을 활용할 수 있는 조직과 기능”을 제시했다. 이어 “우주산업 활성화를 위해 경남 사천시에 항공우주청 신설을 추진한다”고 쓰여있다.

NASA를 배우되, 데칼코마니는 아닌

문제는 ‘어떤’ 우주전담기관을 만들지다. 2022년 8월, 윤 대통령은 취임 100일을 맞아 개최된 기자회견 자리에서 NASA를 우주항공청의 모델로 삼겠다고 밝혔다. 그런데 NASA와 한국 우주항공청은 설립 배경과 인프라부터 다르다. NASA를 벤치마킹하겠다는 전략이 한국에서도 유효할지 먼저 짚어야 한다.

NASA는 1950년대 미국과 소련의 냉전을 배경으로 출범했다. 소련의 우주개발을 견제하기 위해 탄생했기에 우주 유영, 달 착륙 등 목표지점에 먼저 도달하는 것이 중요했다. 

그런데 지금은 시대가 변했다. 우주 스타트업 ‘나라스페이스’의 박재필 대표는 “지금은 누가 먼저 목표에 도달하는지 따지는 ‘등정주의’보다 얼마나 효율적으로, 어떻게 시장과 국가의 이익을 증진하는지를 중요시하는 ‘등로주의’가 필요하다”고 했다.

현재 NASA의 형태를 그대로 받아들일지도 논의해볼 지점이다. 과학기술정책연구원(STEPI)이 2월 28일 공개한 정책연구보고서 ‘우주개발 확대에 따른 국가우주개발 거버넌스 개편 방안’에 따르면 우주개발 거버넌스 유형은 크게 두 가지 축으로 구분할 수 있다.

우선 국제협력이나 시장에 대한 개방성이다. NASA는 개방형 거버넌스를 택한 대표적인 기관이다. 단적인 예가 아르테미스 프로젝트다. 한국, 일본, 유럽, 캐나다 등 다양한 국가와 함께 진행하는 국제 유인 달탐사 프로그램이다. 반대 유형인 폐쇄형 거버넌스에는 러시아의 우주기관 ‘로스코스모스’가 있다.

NASA는 민간기업과의 협력도 활발하다. 우주 스타트업 ‘컨텍(Contec)’의 이성희 대표는 “뉴스페이스라고 불리는 현재의 우주산업 구조 속에서 NASA는 민간 기업에 직접 기술과 인력을 투자하는 방식보다는 민간 우주 기업을 위한 지갑이 되는 방식을 택했다”며 “전체 예산 중 75% 정도를 민간 기업을 위한 조달비용으로 사용하고 있으며, 그 비용의 약 65%를 록히드마틴, 보잉 등 대기업에 지원한다”고 했다.

이 대표는 이어 “NASA의 경우, 민간에게 자금을 지원하고 시험할 수 있는 기회를 많이 주지만, 민간이 위성, 발사체, 지상국 등을 이용할 때는 자국 내 특정 업체를 지정해 주는 보수적인 성격도 매우 크다”고 했다. “따라서 한국형 우주항공청을 만든다면 그 목적을 정부 주도의 연구개발 또는 민간 우주기업 육성 중 정확히 어디에 둘 것인가를 고민하여 진행하는 것이 바람직할 것”이라고 했다.

넓고 얕은 전략 vs 깊고 좁은 전략

한편, 사업전개의 폭을 기준으로 우주개발 거버넌스를 다분야사업과 소분야사업으로 나눌 수도 있다. 우주개발 전 분야를 놓치지 않느냐, 혹은 선택과 집중을 하느냐 차이다. NASA는 전자에 속한다.

STEPI의 정책연구보고서는 “다분야 사업을 전개하는 국가의 경우 방대한 우주 관련 사업에 있어서 부처 간의 이견을 조정하고 비대해지는 조직을 효율화하기 위해 관리 감독에 대한 핵심 결정을 내리는 조직의 역할과 형태가 중요하다”고 설명했다. 이어 “미국은 국가우주위원회를 부활시켜 변화하는 시대에 맞게 우주 관련 조직 간의 임무와 관계를 지속적으로 조정한다”고 했다. 국가우주위원회는 미국의 우주정책 최상위 자문기구로 대통령 직속 기관이다. 1989년 창설, 1993년 해체되었다가 2017년 부활했다.

한국이 NASA를 좇아 다분야사업을 택해야 할지는 조금 더 신중히 생각해봐야 한다. 박 대표는 “NASA는 명실상부 세계 최고의 우주기관이며, 그동안 인류의 우주개발을 이끌어오며 기술과 역사, 인프라와 인재 등 스페이스 헤리티지를 매우 풍부하게 갖고 있다”며 “이 점이 우리나라와 가장 크게 다르므로, 부족한 자원을 인정하고 이를 효율적으로 배치해야 한다”고 했다. 이어 “NASA처럼 모든 부분을 개발하기보다는 우리나라 사정에 맞는 선택과 집중이 필요하다”고 말했다.

캐나다 우주국(CSA)이 좋은 참고가 될 수 있다. 이재진 한국천문연구원 우주과학본부장은 “(캐나다의 우주개발 거버넌스는) 영리하다”며 “가까운 미국과 활발히 교류하며 자국의 우주 산업을 키우고, 이를 통해 얻은 새로운 기술들을 가지고 NASA와 협업하여 최소 비용, 최대 성과를 낸다”고 설명했다. CSA의 간판기술은 로봇팔 ‘캐나다암’이다. 자유자재로 작동할 수 있는 대형 로봇팔은 우주정거장의 조립과 화물 보급, 부품수리 및 교체, 그리고 우주왕복선의 도킹까지 다양한 분야에서 대체불가능한 역할을 맡는다. 1989년, 비교적 늦은 시기에 설립된 CSA가 NASA, 유럽 우주국(ESA) 등과의 협업에서 무시 못할 위치를 차지하는 비결도 여기에 있다.

 우주항공청 출범을 반기지 못하는 사람들

“인수위원장님, 안녕하십니까? 저는 한국천문연구원에서 29년째 근무하는 연구자입니다. 새 정부에서 우주 전담 기관을 설립한다고 해, 관심 있게 지켜보고 있습니다. 더구나 이를 ‘한국의 NASA’로 만들겠다는 소식에 한껏 고무된 사람입니다. 그런데 지금 윤곽이 드러나는 ‘한국 NASA’의 모습은 제가 아는 것과 달라 걱정이 큽니다. 주변 전문가 커뮤니티에서도 마찬가지입니다. ‘첫 단추를 잘못 끼우면’ 바로잡기가 어려울 것이라는 예측이, 그 그림자를 짙게 드리웁니다.”

문홍규 한국천문연구원 우주탐사그룹장이 2022년 5월 1일 제 20대 대통령직인수위원회 위원장에게 보낸 편지 중 일부를 발췌했다. 문 우주탐사그룹장은 2022년 4월 27일부터 5월 12일까지 13통의 편지를 통해 대통령직인수위원회의 우주 거버넌스에 반대한다는 의사를 밝혔다.

한국항공우주연구원 노동조합은 2022년 7월 11일 성명서를 통해 “정부의 ‘우주경제’에는 구체적인 목표도, 그것을 추진할 주체도 찾을 수가 없다”고 비판했다. 이어 2022년 11월 29일 전국과학기술노동조합은 “과기정통부는 해외의 성공사례를 모델로 한 제대로 된 우주전담부처 건설에 나서야 한다”는 내용의 성명서를 발표했다.

우주전담기관이 생긴다는 소식을 가장 반길 것 같던 연구자들이 우려의 목소리를 내고 있다. 우주항공청 출범과 관련해 현재 논란이 되고 있는 쟁점은 ‘위치’ ‘기능’ ‘형태’ 세 키워드로 정리할 수 있다.

먼저 위치다. 2022년 4월 27일 김병준 대통령직인수위원회 지역균형발전특별위원장이 ‘17개 시도별 공약과 15대 정책과제’를 발표했다. 경남 지역의 주요 공약은 ‘항공우주청 설립 및 항공우주산업 클러스터 조성’이었다. 그러면서 우주항공청의 입지가 경남 사천으로 결정됐다.

윤 대통령은 대선 후보자 시절부터 사천에 우주항공청을 세우겠다는 공약을 내걸어왔다. 한국항공우주산업(KAI) 등 항공우주관련 사업체가 밀집해 있다는 게 그 이유였다. 2022년 3월 3일, 당시 대선 후보자였던 윤 대통령은 사천에 방문해 “사천 일대에 항공우주산업의 거대한 생태계가 들어설 것”이라고 연설한 바 있다. 이 때문에 경남은 사천의 우주항공청을 중심으로 경남 지역에 항공우주산업 클러스터가 조성되면 지역 경제에 보탬이 될 거라며 기대가 크다.

그런데 관계자들의 반응은 사뭇 다르다. STEPI는 정부출연연구원, 정부 부처, 대학, 민간기업 등의 우주 전문가 132명을 대상으로 2022년 10월 28일부터 11월 11일까지 정부의 우주 거버넌스 개편에 대한 인식조사를 진행했다. 응답자 100명 중 67%는 “범부처 조정 및 컨트롤 타워의 역할, 그리고 연구 인력 상황을 고려할 때, 행정부처와 정부연구기관이 모여있는 대전(세종)권이 적합하다”고 했다. 이어 입지는 주요한 고려사항이 아니라는 의견이 16%, 사천이 적합하다는 의견이 8%, 서울이 적합하다는 의견이 7%를 차지했다. 미국의 NASA, 러시아의 로스코스모스, 중국의 중국항천국 등 주요 국가의 우주전담기관이 모두 관련 인프라가 밀집된 수도에 있다는 점도 눈여겨볼 필요가 있다. 

기자가 만나 본 우주산업계 종사자들의 의견도 대체로 비슷했다. 이 대표는 “우주산업 육성을 위해서는 기본적으로 우수한 인력, 자본, 안정된 인프라의 3박자가 맞아떨어져야 한다”며 “우수한 인력이 판교 이남으로는 내려오지도 않는 현실에서, 그리고 민간투자사들이 수도권에 집중돼 있는 상황에서 과연 경남과 전남이 우주산업을 육성하고 이끌어가기 위한 충분한 조건을 가지고 있는지 재고해보아야 한다”고 했다. ‘지역균형발전’이라는 정부의 바람과 ‘전문성 강화’라는 연구자들의 바람이 일부 충돌하고 있는 상황이다.  

신명호 한국항공우주연구원 노조위원장은 특정 지역을 우주산업의 클러스터로 지정할 필요가 없다는 의견을 밝혔다. “국토가 좁은 대한민국에서 특정 지역을 항공우주산업 클러스터로 지정하는 것 자체가 문제가 있다고 생각합니다. 현재도 위성은 전국에 흩어져 있는 업체들이 보내온 부품을 대전에서 조립, 시험하고, 발사체는 고흥 나로우주센터에서 조립하고 시험합니다. 각 부품과 컴포넌트, 서브시스템은 업체의 입지와 경쟁력에 따라 전국에서 제작하고 시험할 수 있습니다.”

한국 우주개발의 미래를 담아내려면

한편 형태와 기능에 대한 쟁점은 ‘우주항공청’이라는 이름에서 드러난다. 우주전담기관이 항공수송과 교통, 운항을 담당하는 기능을 맡는 것이 적합할지, 또 과기정통부 산하의 ‘청’으로 신설될 경우 역할을 잘 수행할 수 있을지에 대한 논의다.

다시 STEPI의 인식조사를 살펴보자. 연구자 100명 중 50%가 “우주분야와 항공분야는 서로 상이하므로 우주분야만을 담당하는 우주청을 설립해야 한다”고 답했다. 이어 37%를 차지한 답변 또한 비슷한 맥락이다. “단기적으로 우주청을 설립하고, 우주와 항공을 아우르는 조직은 장기적, 단계적으로 검토해야 한다”는 답변이었다.

한편 우주항공청의 형태에 대한 질문에는 54%가 “다부처 조정 및 국가 컨트롤타워의 역할을 고려할 때, 청보다 상위 조직을 고려해야 한다”고 답했다. 그다음으로 “현재 행정조직법 상의 틀을 벗어난 새로운 형태”가 필요하다는 답변이 40%를 차지했다. 과기정통부 산하의 청이 적합하다는 답변은 6%였다.

과학동아와 이야기를 나눈 연구자들은 입을 모아 “부처 간에 흩어져 있는 한국 우주개발 역량을 우주항공청이 하나의 방향으로 모으려면, 미국의 NASA처럼 대통령 직속 독립기관으로 별도 운용해야 한다”고 말했다. 과기정통부 산하 기관이 될 경우 국방부, 산업통상자원부, 국토교통부 등 부처와의 공조가 원활하지 못할 것이라는 우려 때문이다.

정부가 2022년 11월 미래 우주경제 로드맵을 발표하던 날, 과기정통부 내에 우주항공청 설립 추진단이 출범했다. 그로부터 100일 가까이 지났지만 사천에 설치될, NASA를 모델로 한 우주항공청이라는 점 외에 명확히 나타난 정보가 없다. 구조, 인력, 비전 등은 아직 베일에 싸여 있다. 

우주항공청 개청은 올해 말로 예정돼 있다. 익명을 요청한 우주 분야 정부출연연구원 관계자는 “연구자들의 혼란이 커, 퇴사한 연구자들도 많은 상태”라며 “곧 우주항공청이 생길텐데, 사천으로 가는 건지, 모두 가는 건지, 조직은 어떻게 바뀔지 아는 것이 없어 답답한 마음”이라고 했다.

“우리는 지금 달, 화성까지 갈 계획을 논해야 하는데 여력이 없어요. 수십 년 뒤 후손들에게 자랑스럽게 말할 만한 해법을 모색해야 합니다. 가볍게 결론 내릴 일이 아니죠. 다양한 분야의 전문가들에게 물어야 합니다. 우리가 미래에 후회하지 않았으면 좋겠어요.”  

▲ 올해 여름, 누리호 3차 발사가 예정돼 있다. 다가오는 우주개발 계획을 순조롭게 이루기 위해 우주정책을 주관할 구심점의 역할이 중요해지는 시점이다.